Σε κρίσιμο σταυροδρόμι το Σχέδιο Ανάκαμψης, οι σοβαρές καθυστερήσεις

Στις αρχές Σεπτεμβρίου, το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο (ΕΕΣ) δημοσίευσε, στο πλαίσιο του θεσμικού του ρόλου, μια έκθεση που εξετάζει την απορρόφηση των κονδυλίων του ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΤΑΑ) και την πρόοδο που έχει επιτευχθεί στην εκτέλεση των επενδύσεων, δράσεων και των μεταρρυθμίσεων που απαρτίζουν τα Εθνικά Σχέδια Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΕΣΑΑ) των 27 χωρών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ27) και δικαιούχων του Ταμείου.

Οπως επισημαίνει η Eurobank στο τακτικό της δελτίο για την οικονομία, τα συμπεράσματα της έκθεσης αυτής καθώς και η πορεία υλοποίησης του ΤΑΑ αφορούν άμεσα την Ελλάδα:

Πρώτον, η Ελλάδα είναι, αναλογικά με το μέγεθος της οικονομίας της, ο μεγαλύτερος δικαιούχος του ΤΑΑ, με το σύνολο των ευρωπαϊκών πόρων που της αναλογούν να αντιστοιχεί στο 20% του ΑΕΠ της κατά το 2021, έτος εκκίνησης του Ταμείου.

Δεύτερον, βγαίνοντας από μια σειρά αλλεπάλληλων κρίσεων (Παγκόσμια Χρηματοοικονομική Κρίση, ελληνική κρίση χρέους και επώδυνη προσαρμογή, πανδημία COVID-19, ενεργειακή κρίση), η Ελλάδα έχει βιώσει τρία συναπτά έτη ισχυρής οικονομικής μεγέθυνσης για πρώτη φορά μετά από μια δεκαπενταετία. Η συνέχιση αυτής της πορείας βραχυμεσοπρόθεσμα είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την υλοποίηση των επενδύσεων που χρηματοδοτούνται από το ΤΑΑ. Επιπλέον, η ολοκλήρωση των πιο σημαντικών από αυτές τις επενδύσεις, σε συνδυασμό με τον βαθμό και το εύρος της εφαρμογής των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων που περιλαμβάνονται στο ελληνικό ΕΣΑΑ «Ελλάδα 2.0» θα θέσουν σε μεγάλο βαθμό τις βάσεις για την πορεία της ελληνικής οικονομίας μακροπρόθεσμα.

Τρίτον, ο βαθμός επιτυχίας στην εφαρμογή των ΕΣΑΑ και τα συμπεράσματα που θα προκύψουν από τη διαδικασία υλοποίησής τους μπορεί να καθορίσουν σε μεγάλο βαθμό, όχι μόνο τη φύση τυχόν νέων αντίστοιχων ταμείων, αλλά και τη μορφή και λειτουργία των μελλοντικών προγραμμάτων συνοχής (τα οποία στην Ελλάδα υλοποιούνται μέσω των ΕΣΠΑ), από τα οποία η Ελλάδα είναι από τους μεγαλύτερους ωφελημένους, με πόρους που αντιστοιχούν στο 11,8% του ΑΕΠ του 2021 συνολικά για την τρέχουσα προγραμματική περίοδο (2021–27).

Η έκθεση του ΕΕΣ διαπιστώνει ότι αν και έχει σημειωθεί πρόοδος στην υλοποίηση των επενδύσεων, δράσεων και μεταρρυθμίσεων του ΤΑΑ, παρατηρούνται σημαντικές καθυστερήσεις πανευρωπαϊκά. Συνεπώς, απαιτούνται ενέργειες και τροποποιήσεις στον τρόπο εκτέλεσης και παρακολούθησης των ΕΣΑΑ από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και κινητοποίηση από τις εθνικές αρχές υλοποίησής τους στις επιμέρους χώρες ώστε να μπορέσουν τα σχέδια να ολοκληρωθούν πριν την προθεσμία του 2026. Το ΕΕΣ αναφέρει μια σειρά από αιτίες που οδήγησαν στην καθυστέρηση της εκτέλεσης των ΕΣΑΑ των περισσότερων χωρών, τους οποίους θα μπορούσαμε να διακρίνουμε σε δύο κατηγορίες:

Η πρώτη αφορά σε υπερβάσεις προθεσμιών και κόστους από τα κράτη-μέλη. Οι πιο συνήθεις λόγοι είναι η υποεκτίμηση του απαιτούμενου χρόνου λόγω των νομικών, οικονομικών και διοικητικών διαδικασιών που απαιτούνταν για τη την εκκίνηση κάποιων έργων και η υπέρβαση του αρχικά εγκεκριμένου προϋπολογισμού λόγω των διαταραχών στην εφοδιαστική αλυσίδα του πληθωριστικού κύματος της περιόδου 2022–2023.

Η δεύτερη αιτία καθυστερήσεων ήταν η αβεβαιότητα σχετικά με τις τεχνικές και νομικές προϋποθέσεις υλοποίησης ορισμένων έργων του ΤΑΑ. Καθώς -σε αντίθεση με το Ταμείο Συνοχής (δηλαδή το ΕΣΠΑ στην περίπτωση της Ελλάδας)- είναι η πρώτη φορά που λειτουργεί το ΤΑΑ, δεν ήταν ξεκάθαρες όλες οι τεχνικές και νομικές λεπτομέρειες, ενώ συχνά προέκυπταν εν δυνάμει διενέξεις μεταξύ των εγκεκριμένων από την ΕΕπ ΕΣΑΑ των χωρών και γενικότερων κανονισμών και οδηγιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως για παράδειγμα η «αρχή της μη πρόκλησης σημαντικής βλάβης».

Μέσα σε αυτό το περιβάλλον αποφασίστηκε από την ΕΕπ η γενική αναθεώρηση των ΕΣΑΑ των χωρών, καθώς θωρήθηκαν αναγκαίες τροποποιήσεις τόσο στα χρονοδιαγράμματα όσο και στα ενταγμένα έργα.

Στη λήψη αυτής της απόφασης συνέτεινε και ένας άλλος λόγος: Όταν το 2020 θεσπίστηκε το ΤΑΑ, μόνο 7 από τις 27 χώρες επέλεξαν να υποβάλουν αίτημα για το δανειακό σκέλος του, με τις 3 από αυτές μάλιστα να μην εξαντλούν την ποσόστωσή τους. Οι υπόλοιπες χώρες είτε είχαν τη δυνατότητα να δανειστούν μεμονωμένα από τις αγορές με ευνοϊκότερους όρους από αυτούς του ΤΑΑ, είτε θέλησαν να αποφύγουν μια περεταίρω δημοσιονομική επιβάρυνση. Όταν όμως το 2023 η ΕΕπ αποφάσισε την αναδιανομή των αρχικά αζήτητων πόρων του ΤΑΑ, οι συνθήκες στις διεθνείς αγορές είχαν αλλάξει ριζικά, οδηγώντας 5 επιπλέον χώρες να αιτηθούν δανείων και 4 από τις αρχικές 7 να ζητήσουν επιπλέον δάνεια, με την Ελλάδα να αυξάνει την κατανομή της κατά €5 δισ., στα €17,7 δισ.

Παρ’ όλα αυτά, το ΕΕΣ θεωρεί ότι είναι υπαρκτός ο κίνδυνος για εκ νέου καθυστερήσεις καθώς κάποια από τα προβλήματα που οδήγησαν εξαρχής σε καθυστερήσεις, όπως η πολυπλοκότητα των κανονισμών και των διαδικασιών, η απουσία τεχνικής εξειδίκευσης και η έλλειψη πρωτύτερης εμπειρίας, καθώς είναι η πρώτη φορά που εφαρμόζεται ένα τέτοιο πρόγραμμα, παραμένουν. Μία παράταση του ορίζοντα ολοκλήρωσης των ΕΣΑΑ θα μπορούσε να αποτελέσει μια έσχατη λύση σε περίπτωση που αδυναμία έγκαιρης υλοποίησης εγείρει τον κίνδυνο απώλειας των σχετικών πόρων.

Δυστυχώς, η απευθείας παρακολούθηση της ακριβούς πορείας των έργων που χρηματοδοτούνται από τις επιχορηγήσεις και τα δάνεια του ΤΑΑ είναι πολύ δύσκολη, ενίοτε και αδύνατη λόγω της μη δημοσιοποίησης των σχετικών στοιχείων από τις περισσότερες χώρες κάτι που επισημαίνεται και στην έκθεση του ΕΕΣ. Συνεπώς η αξιολόγησή της θα πρέπει να γίνει βάσει έμμεσων δεικτών.

Δεδομένων των γενικότερων προβλημάτων που προαναφέρθηκαν αλλά και των δυσλειτουργιών που παραδοσιακά χαρακτηρίζουν το ελληνικό κράτος και την ελληνική δημόσια διοίκηση, η μέχρι τώρα πορεία της εκταμίευσης των δόσεων του ΤΑΑ είναι αρκετά ικανοποιητική: Η Ελλάδα έχει ήδη λάβει τους μισούς (47,9%) σχεδόν από τους πόρους που έχει λαμβάνειν από το ΤΑΑ, σημειώνοντας την έκτη καλύτερη επίδοση στην ΕΕ27.

Σε απόλυτα μεγέθη, έχουν εκταμιευτεί από την ΕΕπ €17,2 δισ. από το συνολικό πακέτο των 36 δισ. Πιο συγκεκριμένα, από το σκέλος των επιχορηγήσεων έχει λάβει €7,6 δισ. (το 42% του συνολικού ποσού) και από το σκέλος των δανείων €9,6 δισ. (το 54% του συνολικού ποσού). Επιπλέον, στις αρχές του Σεπτεμβρίου η Ελλάδα έλαβε θετική προκαταρκτική αξιολόγηση για την εκταμίευση της τέταρτης δόσης των επιχορηγήσεων του ΤΑΑ, ύψους €1 δισ.

Ωστόσο, η πορεία της εκταμίευσης δεν μπορεί από μόνη της να παράσχει αξιόπιστη πληροφόρηση για την ουσιαστική πρόοδο στην αξιοποίηση των πόρων του ΤΑΑ: σε αντίθεση με την πρακτική που ακολουθείται για τα συγχρηματοδοτούμενα από ΕΣΠΑ έργα, το «ξεκλείδωμα» των δόσεων του ΤΑΑ εξαρτάται από την επίτευξη συγκεκριμένων οροσήμων και στόχων, τα οποία μπορεί να μην σχετίζονται απαραίτητα με την πρόοδο των έργων τα οποία πρόκειται να χρηματοδοτήσουν.

Επιπλέον, καθώς όπως επισημαίνεται και στην Έκθεση του ΕΕΣ, το ύψος της εκάστοτε δόσης δεν βασίζεται στο εκτιμώμενο κόστος της επίτευξης των ορόσημων και των τιμών-στόχου, οι προαναφερθέντες δείκτες, αν και ενδεικτικοί, δεν παρέχουν μια αξιόπιστη σύγκριση της πορείας υλοποίησης των έργων και των μεταρρυθμίσεων στις διάφορες χώρες.

Ένα πιο αξιόπιστο μέγεθος για την παρακολούθηση της σχετικής προόδου των χωρών αποτελεί το ποσοστό των οροσήμων και στόχων που έχουν επιτευχθεί σε ικανοποιητικό βαθμό. Σύμφωνα με την έκθεση του ΕΕΣ, στο τέλος του 2023 η Ελλάδα βρισκόταν στην ενδέκατη θέση μεταξύ 27 χωρών, σημειώνοντας επίδοση 26%, σημαντικά υψηλότερη του ευρωπαϊκού μέσου όρου.